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Lorsque le Qatargate a fait la une des journaux il y a quelques semaines, cela m’a rappelé le scandale de la mani pulite ou des «mains propres» en Italie au début des années 90. La question est de savoir si le scandale du Qatargate se limite à quelques pommes pourries au Parlement européen ou s’il est symptomatique d’une maladie beaucoup plus répandue. J’ai tendance à croire que le deuxième diagnostic est le bon. Je suis également convaincu que le Parlement européen n’est que le coupable le plus visible. Même si le président du Parlement, Metsola, a dénoncé le scandale comme une attaque extérieure contre la démocratie de l’UE, je suis certain que de telles attaques n’auraient pas eu l’impact qui se fait jour si le Parlement européen et l’Union européenne s’étaient organisés de manière adéquate pour les contrer ou du moins limiter leurs effets.
De plus, nous savons tous que depuis le traité de Maastricht, la montée en puissance des institutions démocratiques de l’Union européenne a attiré l’attention de lobbyistes du monde entier, dont certains sont plus que disposés à soudoyer leur chemin pour atteindre leurs objectifs objectifs économiques et politiques. La plupart des accords législatifs interinstitutionnels sont obtenus au moyen de négociations opaques.
Dès lors, la question est de savoir comment prévenir les influences extérieures dans une Union européenne qui doit rester ouverte sur la société tout en promouvant la démocratie participative comme l’exigent les articles 11 TUE et 15 TFUE ? Selon moi, certaines mesures doivent être prises au niveau général tandis que d’autres doivent être adoptées par le Parlement européen lui-même.
Inscrire les principes de transparence et de bonne administration dans une législation contraignante
Inscrire les principes de transparence et de bonne administration dans une législation contraignante
Il est étrange que l’Union européenne, qui insiste tant pour que les États membres et les pays tiers respectent strictement l’État de droit, ne dispose pas encore d’un cadre mondial contraignant pour la mise en œuvre des principes de transparence et de bonne administration inscrits dans les articles 41 et 42 de la Charte des droits fondamentaux. Ces articles pourraient être mis en œuvre en utilisant l’article 15 TFUE, qui exige la transparence législative et un droit d’accès aux documents, et l’article 298 TFUE, selon lequel « Dans l’accomplissement de leurs missions, les institutions, organes et organismes de l’Union disposent le soutien d’une administration européenne ouverte, efficace et indépendante » et l’Union européenne prend des dispositions à cette fin.
Malheureusement, 13 ans après l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne, la transparence législative est loin d’être assurée et l’article 298 TFUE sur la bonne administration n’a été déclenché cette année que pour la première fois et seulement pour encadrer la sécurité des informations classifiées . Les règles actuelles de la fonction publique de l’UE (le statut et le règlement financier ) restent très générales et ne couvrent pas, par exemple, le besoin de transparence ou les problèmes complexes posés par l’importance croissante d’une administration supranationale/nationale intégrée (prenez , par exemple, le cas de la coopération Schengen ou de la gestion intégrée des frontières, où il est encore difficile de distinguer ce qui relève de la responsabilité de Frontex et ce qui relève de la responsabilité des administrations nationales…) Maintenant, peut-on encore se leurrer qu’une administration de plus de 60.000 fonctionnaires, sept institutions et plus de trente agences décentralisées et plusieurs d’autres chargés de tâches exécutives peuvent-ils fonctionner correctement en l’absence d’une culture administrative commune ? À mon avis, plus de soixante-dix ans après les traités fondateurs, le moment est enfin venu de mettre de l’ordre dans l’administration publique de l’UE, comme cela a été formellement demandé , en vain, par le PE lui-même il y a des années.
Renforcer la responsabilité des membres des institutions de l’UE
Comme l’a montré le Qatargate, le risque de lobbying et de corruption ne concerne pas seulement les fonctionnaires de l’UE tenus de respecter le statut, mais également les membres des institutions tels que les membres de la Commission ou les députés eux-mêmes, qui ne sont qu’indirectement concernés par le statut (voir le cas des lanceurs d’alerte couverts par l’article 22 quater du statut).
Bien entendu, pour combler cette lacune, les institutions ont prévu dans leur règlement intérieur respectif un certain nombre de contraintes et de mécanismes, mais ceux-ci se sont malheureusement révélés assez génériques. Des codes de conduite ont été adoptés et des registres de lobbyistes créés mais uniquement sur une base volontaire, plutôt que de les construire sur une base législative (Art.15 TFUE).
Malheureusement, ce ne sont que des lois non contraignantes qui ne créent pas de véritables obligations et droits et peuvent être considérées comme de simples feuilles de vigne facilement contournables.
Prévoir des sanctions crédibles
Prévenir la mauvaise administration ne suffit pas. Nous avons également besoin de règles plus strictes sur la poursuite de la corruption active et passive de la part des membres des institutions, agences et organes européens. Désormais, le crime de corruption est inclus à l’article 83 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne parmi les crimes dits européens, mais, encore une fois, les règles actuelles concernent principalement les États membres et ont une portée limitée, comme comme la Directive „PIF“ 2017/1371, sur la lutte contre la fraude aux intérêts financiers de l’Union au moyen du droit pénal, des règles de passation des marchés ou du blanchiment d’argent. Il semble maintenant que la Commission prépare enfin une proposition législative sur la lutte contre la corruption, notamment parce que l’Union européenne est partie à la convention des Nations unies contre la corruption (CNUCC) et souhaite rejoindre le groupe de coordination (GRECO) du Conseil de Pays d’Europe luttant contre la corruption. Cependant, à la lumière du scandale du Qatargate, il s’agit maintenant de savoir si la même rigueur sera appliquée dans la lutte contre la corruption également au sein des institutions et dans des domaines autres que la protection des intérêts financiers, comme favoriser illégalement les intérêts d’un pays tiers.
Appliquer de nouvelles règles et sanctions
Dans tous les cas, même des règles et des sanctions claires deviennent lettre morte s’il n’y a pas d’autorités capables de les faire respecter. Or, il est vrai que, selon le traité, il existe déjà des structures qui pourraient être activées en cas de mauvaise administration ou de mauvaise gestion des ressources, telles que le médiateur ou la Cour des comptes elle-même, mais en fait ces dernières se sont jusqu’à présent avérées être des tigres de papier parce que, dans la définition de leurs compétences, les États membres et le Parlement européen lui-même ont pris soin de ne pas les doter d’instruments d’enquête adéquats.
Il en va de même pour l’ OLAF , une structure indépendante mais interne à la Commission qui fait un excellent travail vis-à-vis de la « machine » européenne mais qui, n’ayant aucun pouvoir judiciaire, doit transmettre les papiers aux procureurs nationaux, qui ne sont pas toujours aussi réactif que l’a été le procureur belge dans l’affaire du Qatargate. La question se pose donc de savoir s’il ne serait pas opportun d’étendre la compétence du Parquet européen au-delà de la protection des intérêts financiers en vertu de l’article 86 TFUE.
Dans sa première résolution sur le Qatargate , le Parlement européen évoquait la création d’un nouvel organe d’éthique via un accord interinstitutionnel pour la protection et la promotion des principes éthiques au sein des institutions et agences.
En parlant du Parlement européen
Mon impression est cependant que la création d’une telle nouvelle entité via un simple accord interinstitutionnel pourrait être une “bonne idée” erronée, notamment en l’absence d’un cadre clair de règles sur la transparence, la bonne administration et la prévention et la poursuite de la corruption, et , donc susceptible de se révéler être encore une autre feuille de vigne. Par ailleurs, je reste convaincu qu’une autorité spécialisée devrait être créée notamment pour le Parlement européen afin de préserver et même de développer ses pouvoirs ainsi que son indépendance organisationnelle mais aussi de prévenir les dérives futures tout en maintenant et en renforçant son ouverture à la société, car c’est le seule institution de l’UE directement élue et responsable devant les citoyens de l’UE.
Il existe déjà un règlement de l’UE instituant une « Autorité des partis politiques européens et des fondations politiques européennes » conformément à l’article 224 TFUE qui est chargée de vérifier le respect des valeurs sur lesquelles l’Union est fondée, telles qu’exprimées à l’article 2 TUE ; pourquoi ne pas élargir le champ de ses compétences et lui donner des pouvoirs d’enquête crédibles également à l’égard des groupes politiques du PE dont les membres ont été élus sur proposition des mêmes partis politiques ?
Malheureusement, cependant, surtout au cours de la dernière décennie, le Parlement européen a agi, pour le moins, de manière contradictoire, précisément en matière de transparence et de bonne administration. D’une part, les résolutions plénières se sont répétées en faveur de ces principes, et d’autre part, les organes internes de gouvernance tels que le Bureau (qui réunit le Président et les 14 Vice-Présidents) ont évolué dans le sens opposé, malheureusement avec le soutien du secrétariat général du PE.
Ainsi, même aujourd’hui, après que le Tribunal a déclaré en 2018 que les documents échangés avec le Conseil lors des trilogues législatifs sont de nature législative, ces documents ne sont toujours pas répertoriés par la décision du Bureau du PE avec les autres documents législatifs préparatoires qui devraient être publiés de manière proactive . En tant que citoyen, vous pouvez demander à avoir accès à ces documents mais seulement après avoir suivi des procédures épuisantes (alors que les lobbyistes les obtiennent sans difficulté). Ce manque de transparence législative contraste encore plus avec les campagnes publicitaires financées par le PE et ses bureaux de représentation mis en place dans les États membres et les pays tiers pour « promouvoir » l’image de l’institution.
Mais c’est, à mon avis, au niveau administratif que les principes de bonne administration sont bafoués maintenant que les postes de fonctionnaires du secrétariat général sont pourvus presque systématiquement par des fonctionnaires des groupes politiques par le biais de concours internes (la soi-disant « passerelle »), avec tout le respect que je dois à ceux qui se font l’illusion qu’ils peuvent entrer au Parlement européen par concours publics (comme le prévoit le statut). Il n’est donc pas surprenant que les anciens fonctionnaires des groupes politiques hésitent, une fois devenus fonctionnaires du secrétariat général, à surveiller ou pire à dénoncer les cas de corruption ou de mauvaise administration des députés dans les enceintes appropriées.
Mais l’exemple peut-être le plus évident de cette occupation systématique par les groupes politiques des postes de pouvoir dans l’administration a été la création de 14 directions générales et de dizaines de directions, sans parler de la nomination du nouveau secrétaire général du PE qui était en imposée en quelque sorte par la Présidence du Parlement européen malgré toutes les protestations des syndicats du personnel et les dénonciations de la presse.
De plus, au fil du temps, le règlement intérieur du PE est devenu un livre de 160 pages avec différentes couches de règles et des structures et procédures multiples qui ne donnent aucune vision claire de ce qui se passe ou devrait se passer. En revanche, certaines décisions essentielles comme la désignation des rapporteurs législatifs sont prises non pas au regard des mérites et de la compétence des députés européens concernés mais selon des scores et des méthodes (comme la méthode dite d’Hondt) qui sont absolument abstrus et incompréhensible pour les personnes extérieures à l’institution. Dans ce contexte d’opacité des procédures et de faible contrôle par les groupes politiques eux-mêmes, il n’est pas surprenant que certains eurodéputés aient estimé qu’ils bénéficiaient d’une sorte d’impunité, et que la « bulle » bruxelloise pouvait continuer à rester insensible aux contrôles externes.
Nous sommes à un an et demi de la fin de la législature. Notre seul espoir en tant que citoyens est que sous la pression des centaines de députés honnêtes et compétents qui travaillent encore dans l’Assemblée, il sera possible de relancer le travail et l’image de l’Institution à partir des groupes politiques et des organes internes de la PE, comme le Bureau et la Conférence des présidents, qui semblent avoir perdu leur boussole.
Verfassungsblog, 10/01/2023