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Par Yasmina Aliyen
Alors que le refrain du « je vous l’avais bien dit » résonne à la suite du scandale de corruption au Qatar, les institutions de l’UE sont confrontées au défi d’améliorer la réglementation et la transparence du lobbying, en particulier pour les pays tiers
Ne dites pas qu’ils ne vous ont pas prévenu. Après que la police belge a arrêté cinq personnes – dont l’ancienne vice-présidente du Parlement européen Eva Kaili – en décembre, soupçonnées de corruption par des fonctionnaires qataris, le message a retenti chez les défenseurs de la transparence qui mettent en garde depuis des années contre le risque d’ingérence étrangère au sein du Parlement européen.
« Nous sommes évidemment choqués par ce scandale, mais nous ne sommes pas surpris », a déclaré Olivier Hoedeman, chercheur et chargé de campagne au Corporate Europe Observatory, dans une vidéo publiée après les arrestations. « Nous avons appelé les institutions [de l’Union européenne] à introduire des règles fortes pour protéger la prise de décision contre les régimes répressifs, mais ces suggestions ont été largement ignorées. »
« Le Parlement européen n’avait pas vraiment de réglementations adéquates en matière de lobbying, de règles de transparence et de règles d’éthique qui auraient pu protéger la prise de décision contre l’ingérence de régimes répressifs comme le Qatar », a-t-il ajouté.
A première vue, le scandale de corruption au Qatar, qui a également impliqué le Maroc, n’est pas un scandale de lobbying. Le lobbying est une activité légale. L’UE a mis en place des règles qui définissent les conditions de lobbying auprès de ses institutions, et quelque 12 000 organisations sont enregistrées dans le registre volontaire des lobbyistes de l’UE, où environ 1,8 milliard d’euros de dépenses de lobbying sont déclarées chaque année, selon Transparency International.
La corruption est une activité criminelle qui remplace l’échange d’informations et la négociation par de l’argent liquide (au moins 1,5 million d’euros dans ce cas, d’après ce que la police a découvert au domicile des accusés).
Mais il pourrait tout aussi bien s’agir d’un scandale de lobbying. Ne serait-ce que parce que l’influence d’États au bilan douteux en matière de droits de l’homme, comme le Qatar, est restée entourée de mystère en raison de ces mêmes règles sur le lobbying, qui ont été critiquées pour leur porosité et leur manque d’application – en particulier au Parlement européen.
Depuis des années, les citoyens européens tirent la sonnette d’alarme sur le manque de transparence des activités de lobbying. « Il n’existe aucune réglementation obligatoire sur la déclaration ou l’enregistrement des activités de lobbying. Les registres fournis par les organisations de lobbyistes de l’UE sont volontaires et incomplets, et ne fournissent pas beaucoup d’informations sur les intérêts spécifiques représentés ou sur la manière dont ils sont financés. » C’est ce qu’a déclaré Siim Kallas, alors commissaire européen chargé des affaires administratives, de l’audit et de la lutte antifraude, lors du lancement de l’Initiative européenne pour la transparence en mars 2005.
Les règles ont évolué et changé depuis, mais les préoccupations soulevées par Kallas sont toujours d’actualité dans de nombreux milieux.
Il existe désormais le registre de transparence, introduit en 2011, qui donne au public accès aux informations sur les personnes qui font du lobbying auprès des institutions de l’UE, qui elles représentent et combien d’argent elles dépensent pour leurs activités de lobbying.
Mais le registre est volontaire, ce qui signifie que tous ceux qui se livrent à des activités de lobbying ne sont pas obligés de s’enregistrer. De plus, le registre est autodéclaré et n’est pas vérifié de manière indépendante, ce qui a suscité des inquiétudes quant à la sous-déclaration des activités de lobbying. De plus, aucun organisme de surveillance de l’éthique n’a été créé pour vérifier si les fonctionnaires respectent effectivement ces règles.
En attendant, alors que la Commission européenne exige des commissaires et des hauts fonctionnaires qu’ils publient leurs réunions avec des lobbyistes, le Parlement européen n’exige que des présidents de commission, des rapporteurs et des rapporteurs fictifs qu’ils divulguent leurs réunions. Cela signifie que les députés ordinaires et leur personnel ne sont pas tenus de faire les mêmes divulgations, qui ont été introduites en 2019.
En fait, une semaine avant que le scandale du Qatar ne fasse la une des journaux du monde entier, Transparency International a publié une analyse de 28 000 réunions de lobbying rapportées par des députés européens entre mi-2019 et mi-2022 et a constaté qu’un peu plus de la moitié des 705 législateurs du Parlement avaient fait des révélations. Le nombre de réunions divulguées a également diminué, passant de 9 700 au cours de la première année de surveillance de l’organisation à 9 300 en 2021.
Des fossés se sont creusés entre les différentes nationalités. Alors que 95 % des députés suédois ont publié des informations sur leurs réunions, seuls 10 % des députés grecs l’ont fait.
Il y a aussi les parties controversées au cœur du scandale de corruption : les gouvernements des pays tiers. Les fonctionnaires des pays tiers sont exemptés des règles de transparence et, d’ores et déjà, le Parlement européen a été averti que ses règles en matière de lobbying ne seraient pas respectées en conséquence.
L’année dernière, dans un rapport sur l’ingérence étrangère dans les processus démocratiques de l’UE, la rapporteure Sandra Kalniete écrivait qu’« il y a un sérieux manque de règles juridiquement contraignantes et d’application du registre des lobbyistes de l’UE, ce qui rend pratiquement impossible le suivi des activités de lobbying provenant de l’extérieur de l’UE ». Son rapport notait que seuls les États-Unis, l’Australie et le Canada disposent de règles couvrant l’influence étrangère.
« Il y a un sérieux manque de règles juridiquement contraignantes et d’application du registre des lobbyistes de l’UE, ce qui rend pratiquement impossible le suivi des activités de lobbying provenant de l’extérieur de l’UE. »
Kalniete a souligné que « les règles sur le lobbying dans l’UE se concentrent principalement sur les contacts en face à face et ne prennent pas en compte l’ensemble de l’écosystème des différents types de lobbying qui existe à Bruxelles », ajoutant que « des pays comme la Chine et la Russie, mais aussi le Qatar, les Émirats arabes unis et la Turquie, ont investi massivement dans les efforts de lobbying à Bruxelles ». (Grâce à des méthodes de lobbying internes et externes, les gouvernements des pays tiers peuvent travailler sur tout, de l’amélioration de leur image mondiale à la sécurisation des relations commerciales avec l’UE et à la campagne contre les réglementations de l’UE, tout comme les autres lobbyistes.)
Certaines modifications ont été apportées pour apaiser les inquiétudes. Depuis 2021, les entités de lobbying sans statut diplomatique doivent enregistrer tout client issu d’un pays tiers, mais pour beaucoup, cela ignore clairement la plupart des activités de lobbying étrangères.
« Il est dommage que l’obligation d’enregistrement ne s’applique pas aux ambassades nationales, où une grande partie du lobbying est effectuée », a déclaré l’eurodéputé tchèque Marcel Kolaja (Verts/ALE) à propos des obligations de déclaration. « Ce n’est clairement pas suffisant. »
(En 2021, le Parlement européen a également refusé d’insister sur la soi-disant « conditionnalité stricte » du registre de transparence, ce qui signifie que les députés européens n’auraient pu rencontrer que des lobbyistes enregistrés, une chose à laquelle sont déjà soumis les hauts fonctionnaires de la Commission européenne au sein de l’exécutif de l’UE.)
Les inscriptions passées dans le registre montrent clairement à quel point les règles inégales de l’UE – et les mécanismes d’application limités – ont rendu difficile la détermination de l’étendue des activités de lobbying des pays tiers.
Par exemple, selon la base de données LobbyFacts, qui extrait des informations du Registre de transparence, le Liberia a dépensé entre 100 000 et 199 999 euros pour un cabinet de lobbying en 2019. Dans le même temps, aucune réunion avec le Liberia n’a été enregistrée par aucun député européen ni par les Commissions Juncker ou von der Leyen, selon une base de données des réunions des députés européens et de la Commission compilée à partir des données de l’UE par Transparency International. (Il n’y a aucune indication d’actes répréhensibles ; les règles actuelles rendent presque impossible de déterminer comment le Liberia a fait pression sur l’UE et pour quoi.)
Avant l’obligation de déclaration en 2021, Corporate Europe Observatory a signalé des allégations faites par un « initié du secteur » selon lesquelles MSL Brussels – un cabinet de lobbying appartenant au conglomérat médiatique français Publicis Groupe – travaillait pour le gouvernement saoudien dès 2015. MSL Brussels n’a pas inclus l’Arabie saoudite dans sa liste de clients enregistrés, et la liste n’a jamais été mise à jour pour les inclure.
Dans l’immédiat, une ONG liée aux allégations de corruption au Qatar, connue sous le nom de Fight Impunity, n’a pas été enregistrée (son président, l’ancien député européen italien Pier Antonio Panzeri, a été arrêté dans le cadre de l’opération de corruption).
Presque immédiatement après l’éclatement du scandale du Qatar, les experts et les défenseurs qui avaient mis en garde contre un manque de transparence à Bruxelles ont rapidement affirmé que des réformes crédibles pouvaient être menées – si l’UE pouvait trouver la volonté de les mettre en œuvre.
L’Observatoire des entreprises européennes, Transparency International et l’organisation à but non lucratif The Good Lobby ont réaffirmé leurs appels à ce que les activités de lobbying des pays tiers soient publiées dans le registre de transparence.
L’eurodéputé allemand Daniel Freund (Verts/ALE) a fait écho à ces sentiments, déclarant dans un communiqué que « l’UE doit immédiatement améliorer cette situation. Les activités de lobbying des pays tiers doivent être publiées dans le registre des lobbyistes ».
« Les activités de lobbying des pays tiers doivent être publiées dans le registre des lobbyistes »
En outre, l’Observatoire Corporate Europe a exhorté le Parlement européen à exiger de tous les députés européens qu’ils publient des informations de base sur les réunions qu’ils prennent avec des lobbyistes et à interdire les réunions avec des lobbyistes non enregistrés.
« La transparence des activités de lobbying au Parlement pose deux problèmes majeurs. Tout d’abord, les règles ne sont ni contrôlées ni appliquées », a souligné Vitor Teixeira, responsable politique senior chez Transparency International EU, dans un rapport publié quelques jours avant l’éclatement du scandale de corruption au Qatar. « Le deuxième problème est que de nombreuses autres personnes impliquées dans le lobbying ne sont soumises à aucune règle, notamment les assistants parlementaires accrédités et les conseillers des groupes politiques. »
Le besoin de réforme du Parlement européen apparaît particulièrement aigu aux yeux des responsables de la Commission et du Conseil européen, sans doute conscients que le grand public fait probablement moins de distinction entre les différentes branches de l’UE (ou, comme le magazine britannique The Economist décrit le manque de notoriété du Parlement, « les députés nationaux les plus brillants accèdent souvent à des postes importants au sein du gouvernement. Les députés européens les plus brillants sont connus principalement de quelques obsédés de Twitter dans la bulle de Bruxelles »).
À cet effet, la présidente de la Commission européenne, Ursula von der Leyen, a réitéré son appel à la création d’un organe d’éthique chargé de superviser toutes les institutions de l’UE, y compris le Parlement. « Nous disposons d’un organe doté de règles très claires en interne au sein de la Commission européenne, et je pense qu’il est temps de discuter de la manière dont nous pourrions mettre en place cet organe pour toutes les institutions de l’UE », a-t-elle déclaré lors d’une conférence de presse à Bruxelles en décembre dernier.
La vague de conférences de presse initiales sur le scandale étant désormais terminée, on espère qu’elle servira d’impulsion indispensable pour que les discussions de longue date sur la transparence de l’UE se transforment en actions concrètes.
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