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La trajectoire de la mission de maintien de la paix des Nations Unies (ONU) au Mali (MINUSMA) au cours de la dernière décennie offre des considérations importantes pour l’avenir du maintien de la paix en matière de protection des civils. La décision du Conseil de sécurité de l’ONU en juin de mettre fin à la MINUSMA fait suite à une demande du ministre malien des Affaires étrangères deux semaines avant de retirer son consentement à la mission. On ne sait pas comment la mission gérera sa sortie brutale tout en essayant de fournir une forme de protection limitée à la population civile pendant seulement trois mois. Les autorités maliennes seront confrontées à de plus grands défis pour étendre leur autorité à travers le pays afin de remplacer les efforts de la MINUSMA pour protéger les civils, en particulier après le retrait des principaux moyens aériens et du soutien logistique de la mission. Les implications de cette situation pour les civils étant donné l’insécurité à travers le pays sont susceptibles d’être désastreuses sans une aide internationale ou régionale supplémentaire.
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Lorsque le Conseil a autorisé le déploiement de la MINUSMA en avril 2013, il a mandaté la mission pour « protéger, sans préjudice de la responsabilité des autorités transnationales du Mali, les civils sous menace imminente de violence physique, dans la limite de ses capacités et de ses zones de déploiement ». Au cours des années qui ont suivi, le mandat de protection des civils (POC) de la mission a évolué pour refléter l’évolution de la situation politique et sécuritaire, les premiers mandats liant la POC aux tâches de stabilisation et les mandats plus récents incluant la POC comme deuxième priorité stratégique. pour “faciliter la mise en œuvre d’une stratégie malienne globale dirigée par des acteurs politiques pour protéger les civils”. En juin 2022, le mandat comprenait des instructions pour que la MINUSMA protège les civils par le biais d’un certain nombre d’approches : aider les autorités maliennes à stabiliser les centres de population clés ; élaborer des mesures d’alerte précoce améliorées; empêcher le retour des groupes armés par des opérations directes ; renforcer l’engagement communautaire; et assurer une protection spécifique aux femmes et aux enfants.
La MINUSMA s’est déployée à un moment où le Secrétariat de l’ONU et les États membres étaient déjà bien sensibilisés au rôle des missions de maintien de la paix dans la protection des civils. Après près de 15 ans de mandats POC, en 2013, le Département des opérations de maintien de la paix des Nations Unies disposait enfin d’une petite équipe dédiée au siège pour piloter l’élaboration d’orientations et de politiques . Les pays fournissant des contingents et des forces de police (T/PCC) ont eu accès à du matériel de formation, et la direction des missions de maintien de la paix a été soutenue dans l’élaboration de stratégies spécifiques à la mission et l’expertise de nouveaux conseillers en matière de protection des civils. En raison de la présence de plusieurs pays de l’OTAN dotés de capacités logistiques et de renseignement avancées, la MINUSMA a pu capitaliser sur ces outils et innover dans les approches du renseignement, de la connaissance de la situation, de l’utilisation de la technologie et de la planification stratégique à l’appui du POC.
Cependant, l’environnement de menace asymétrique signifiait que la MINUSMA était confrontée à plusieurs défis sans précédent, dont certains découlaient de la collaboration avec différentes opérations antiterroristes parallèles. La mission a également dû faire face à une gamme croissante d’obstructions à ses opérations après que deux coups d’État militaires en 2020 et 2021 ont accru les tensions avec les autorités au pouvoir. Les avis entre les autorités maliennes et le Conseil de sécurité ont divergé sur le rôle de la mission, notamment en matière d’imposition de la paix et de surveillance des droits de l’homme, comme l’illustre la réponse du Mali à l’examen interne du secrétaire général de l’ ONU . Ces développements ont eu un impact significatif sur l’efficacité de la mission sur le POC et offrent des considérations importantes pour les futures opérations de paix.
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Protection inadéquate de la force = succès limité du POC
Les missions de maintien de la paix auront un succès limité dans la mise en œuvre de leur mandat de protection des civils sans une protection adéquate et appropriée des forces pour l’environnement de menace dans lequel elles opèrent. La MINUSMA reste la mission de maintien de la paix des Nations Unies la plus meurtrière à ce jour, avec 174 soldats de la paix tués dans des actes hostiles au cours de la dernière décennie . Beaucoup de ces soldats de la paix sont morts à cause d’engins explosifs improvisés (EEI), principalement lors de convois routiers.
La MINUSMA était géographiquement débordée, avec plus de 13 000 soldats opérant dans un pays plus de trois fois plus grand que l’Allemagne. Les bases pouvaient prendre jusqu’à quatre semaines pour être atteintes par la route. L’Égypte a suspendu ses opérations de convois routiers en réponse à la mort de sept de ses membres en 2022, obligeant la mission à s’appuyer fortement sur les moyens aériens pour déplacer les personnes et le personnel. En outre, les autorités maliennes faisaient de plus en plus obstacle à l’utilisation des moyens aériens de la mission, y compris les véhicules aériens sans équipage (UAV) qui étaient utilisés pour la connaissance de la situation et la protection des forces.
Les capacités de protection des forces des TCC variaient. Certains contributeurs européens et de l’OTAN , dont l’Allemagne, la Suède, les Pays-Bas, le Canada et le Royaume-Uni, ont été déployés avec des capacités avancées telles que des véhicules résistants aux mines et des moyens aériens dotés de “systèmes de censure et d’armes sophistiqués”. environnements menaçants d’opérer en Afghanistan. Ce n’était pas nécessairement le cas pour plusieurs contributeurs de troupes d’Afrique – dont beaucoup avaient initialement reçu le chapeau de la MISMA – qui se déployaient avec des équipements et des mesures de protection des forces « inadaptés » . Avec le départ de plusieurs contributeurs occidentaux et de la force antiterroriste dirigée par la France, l’opération Barkhane, la mission a perdu son soutien logistique et aérien, exposant la MINUMA à des risques encore plus grands.
La combinaison de la détérioration de l’environnement de la menace et des capacités limitées de la mission signifiait que jusqu’à 80 % de la capacité opérationnelle de la force était consacrée à la protection du personnel et au soutien, plutôt qu’à la mise en œuvre du mandat de la mission de protection des civils. La composante civile dépendait fortement de l’armée pour se déplacer dans le pays et soutenir les efforts axés sur la résolution des conflits locaux, l’alerte précoce des menaces, l’engagement en faveur des droits de l’homme et les activités de consolidation de la paix. Sans mobilité ni protection efficace des forces, ces activités ont été réduites et de portée limitée, ce qui a entravé les efforts visant à exécuter le mandat de POC de la mission.
Opérant aux côtés de forces parallèles menant des opérations antiterroristes
Les efforts déployés par la MINUSMA pour protéger les civils ont été rendus possibles mais également compromis par les activités d’opérations antiterroristes parallèles qui opéraient parallèlement à la mission. Celles-ci comprenaient Barkhane , la Force du G5 Sahel et les missions de formation de l’Union européenne. Toutes ces missions avaient des buts, des objectifs, des mécanismes de financement et des niveaux de contrôle par le Conseil de sécurité différents, sans vision stratégique claire quant à la manière dont elles contribuaient aux efforts de protection des civils au Mali.
Le Secrétariat de l’ONU avait des réserves quant au déploiement d’une mission de maintien de la paix de l’ONU au Mali début 2013. Ce n’était pas le bon outil, mais il reconnaissait les réalités financières et politiques. Dans ce contexte, une mission de maintien de la paix de l’ONU devrait opérer aux côtés d’une force parallèle qui « mènerait des opérations de combat et de contre-terrorisme majeures ». Cependant, tout brouillage des frontières entre les deux missions menacerait la sûreté et la sécurité du personnel de la mission et entraverait les efforts de protection des civils. Et les lignes sont devenues floues. L’ examen stratégique entreprise en 2018 a révélé que « la proximité de la MINUSMA, ainsi que son rôle de soutien et sa coopération avec les acteurs de la sécurité, y compris les acteurs de la lutte contre le terrorisme, avaient contribué à la perception que la Mission s’engageait dans des actions de lutte contre le terrorisme ».
Les défis liés à la réalisation d’un mandat de POC dans un contexte marqué par l’extrémisme violent et le terrorisme étaient nombreux. Les efforts déployés pour faire face aux menaces des groupes terroristes ont entraîné un nombre élevé de victimes civiles, ce qui a incité le Conseil à intégrer un libellé sur l’atténuation des dommages civils dans le cadre de l’approche de la MINUSMA pour protéger les civils afin de minimiser les risques. Néanmoins, la MINUSMA avait un contrôle limité sur la gestion des risques de perception lorsque des civils étaient lésés par des opérations antiterroristes robustes menées par d’autres acteurs parallèles. Pour certains Maliens, il n’y avait aucune distinction entre les différents acteurs de la sécurité internationale, créant des risques de sécurité pour la MINUSMA et sapant sa capacité à mettre en œuvre efficacement son mandat de POC.
Attentes dépareillées
Une autre leçon tirée de l’expérience de la MINUSMA avec le POC est qu’un manque de congruence dans les attentes entre les autorités hôtes et la mission de maintien de la paix en ce qui concerne les mandats du POC et des droits de l’homme entraînera l’échec des missions. L’émergence de la stabilisation multidimensionnelle missions de maintien de la paix au cours de la dernière décennie a remis en question la nature du maintien de la paix de l’ONU, car les dirigeants de la mission jonglent avec les autorités hôtes pour renforcer la capacité de l’État d’une part, tout en les tenant responsables du respect des droits de l’homme et de la bonne gouvernance sur le autre. En outre, plus une mission de maintien de la paix est déployée longtemps, plus il est probable que des griefs locaux émergent qui critiquent le manque d’efficacité perçue de la mission. Cela donne aux autorités hôtes la possibilité de blâmer la mission pour ses échecs politiques et sécuritaires, instrumentalisant une mission de maintien de la paix dans le cadre de son programme politique. Au Mali, cela a été encore aggravé par la propagation de la désinformation dans le cadre des missions, qui a été utilisée pour générer un sentiment anti-mission.
Dans le contexte malien, les autorités de transition ont clairement indiqué dans les mois qui ont précédé le retrait de la mission qu’elles ne voulaient pas que la mission s’engage dans le soutien et la promotion des droits de l’homme. Ils ont fermement contesté les conclusions de l’enquête qui a eu lieu sur les massacres de Moura en mars 2022, affirmant qu’il s’agissait d’une opération contre des terroristes. Les efforts pour dialoguer avec les autorités maliennes sur le mandat n’ont pas été améliorés par les divisions au sein du Conseil, la Russie soutenant une moindre surveillance des droits de l’homme dans le pays compte tenu du déploiement du groupe Wagner. Si le mandat de la MINUSMA avait été renouvelé, le Conseil aurait eu la tâche difficile de maintenir son terrain sur la protection des civils et la promotion des droits de l’homme, même s’il aurait été impératif qu’il le fasse.
Un avenir pour le POC dans le maintien de la paix ?
Plus tard cette année, le Conseil de sécurité de l’ONU devrait prendre une décision sur l’utilisation des fonds évalués par l’ONU pour financer les opérations de soutien à la paix déployées par l’Union africaine (UA) et les configurations sous-régionales. On s’attend à ce qu’un financement plus durable et prévisible permettra à l’UA de répondre aux demandes d’opérations de soutien à la paix avec un mandat d’imposition de la paix, ce qui n’était pas possible en 2013. L’expérience de la MINUSMA aux côtés de forces parallèles fournit des considérations importantes pour renforcer les modalités de soutien à la protection des civils, notamment par l’élaboration de mandats et de responsabilités clairement articulés sur la base des avantages comparatifs, et de cadres efficaces de responsabilisation et de conformité.
Des progrès significatifs ont été réalisés au cours des deux dernières décennies dans le développement d’une prise de conscience et d’une compréhension parmi les contributeurs au maintien de la paix que la protection des civils fait partie intégrante du travail de maintien de la paix lorsque les civils sont exposés à des risques de violence. Cependant, il y a un risque de rechute. Les divisions géopolitiques et les divergences de vues sur le rôle des POC dans le maintien de la paix, en particulier parmi les P5, risquent de saper le consensus futur sur le déploiement de missions de maintien de la paix pour protéger les civils là où cela est nécessaire.
S’il y a une leçon clé à tirer du retrait de la MINUSMA, c’est que le Conseil, les T/PCC et les États membres doivent indiquer clairement aux autorités hôtes que la protection des civils, y compris la surveillance et le respect des droits de l’homme, fait partie intégrante du maintien de la paix, et qu’il sont aussi des limites à ce que le maintien de la paix peut faire. Le Conseil de sécurité et les États membres doivent assumer leurs responsabilités et mobiliser les ressources nécessaires pour s’acquitter de ces mandats. Et les gouvernements hôtes doivent respecter leur engagement à permettre aux missions de maintien de la paix de mener à bien leur mandat sans entrave, plutôt que de prétendre qu’ils n’ont pas atteint leur objectif.
Lisa Sharland, chercheuse principale et directrice du programme de protection des civils et de la sécurité humaine au Stimson Center à Washington DC.
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